以《國家公園法》繪就保護(hù)發(fā)展同心圓

建立國家公園體制是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，是習(xí)近平總書記親自謀劃、推動(dòng)的重大制度創(chuàng)新。其中，“全民公益性”是國家公園建設(shè)的重要理念之一。十四屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議9月12日表決通過的《中華人民共和國國家公園法》堅(jiān)持全民公益性導(dǎo)向，鼓勵(lì)和支持公眾參與國家公園保護(hù)，為公眾親近自然、參與生態(tài)保護(hù)提供了法律保障。作為我國國家公園領(lǐng)域的首部綜合性法律，《國家公園法》的出臺，標(biāo)志著以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)步入法治化、規(guī)范化的全新發(fā)展階段，也彰顯了我國推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、構(gòu)建人與自然和諧共生現(xiàn)代化的堅(jiān)定決心。

當(dāng)前，如何統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展、強(qiáng)化法律落實(shí)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一，也成為推動(dòng)國家公園建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的重要課題，既考驗(yàn)對《國家公園法》精神的精準(zhǔn)把握，更需要在實(shí)踐中探索出符合地方實(shí)際的實(shí)施路徑，讓法律真正成為守護(hù)生態(tài)屏障、促進(jìn)綠色發(fā)展的真實(shí)保障。

多元共治：構(gòu)建公眾參與的生態(tài)保護(hù)共同體

生態(tài)保護(hù)的長效動(dòng)力，源于公眾的內(nèi)生認(rèn)同與主動(dòng)參與；而公眾參與的核心前提，是讓老百姓在守護(hù)綠水青山中獲得實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)收益。《國家公園法》總則第四條明確提出“堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一、統(tǒng)籌保護(hù)和發(fā)展”，并專章規(guī)定“參與和共享”，從制度層面保障利益相關(guān)方權(quán)益。

一方面，法律第三十九條規(guī)定，“對劃入國家公園區(qū)域內(nèi)的集體所有土地及其附屬資源，應(yīng)當(dāng)依法維護(hù)權(quán)利人的權(quán)益，引導(dǎo)相關(guān)利益主體通過多元化方式參與國家公園建設(shè)和保護(hù)”，這既體現(xiàn)了對既有權(quán)益的尊重，也為原住居民和社區(qū)參與國家公園治理提供了法律依據(jù)。另一方面，法律第三十八條明確“國家公園管理機(jī)構(gòu)根據(jù)生態(tài)保護(hù)需要設(shè)立的生態(tài)管護(hù)崗位應(yīng)當(dāng)優(yōu)先聘用當(dāng)?shù)鼐用瘛保瑸樯鐓^(qū)居民提供了穩(wěn)定的就業(yè)渠道，增強(qiáng)了其參與生態(tài)保護(hù)的積極性。

要將“參與共享”理念轉(zhuǎn)化為實(shí)踐成效，國家公園管理機(jī)構(gòu)需以“民生需求”為出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)建多方協(xié)同的治理格局。既要加強(qiáng)與屬地政府的聯(lián)動(dòng)配合，形成“保護(hù)—發(fā)展”協(xié)同合力；更要建立常態(tài)化溝通協(xié)商機(jī)制，深入傾聽園內(nèi)原有居民、村集體及周邊居民、企業(yè)的訴求，圍繞國家公園保護(hù)目標(biāo)，提供適配的生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)，讓公眾從“生態(tài)保護(hù)旁觀者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鷳B(tài)建設(shè)參與者、保護(hù)成果共享者”，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)與民生改善形成良性循環(huán)。

以武夷山國家公園為例，福建片區(qū)位于南方典型的集體林區(qū)，集體土地占比達(dá)66.4%，涉及4.58萬人口，區(qū)內(nèi)居住3350多人，園區(qū)傳統(tǒng)的茶業(yè)、旅游等產(chǎn)業(yè)對自然資源的依賴度較高。如何破解生態(tài)保護(hù)與區(qū)域發(fā)展矛盾，成為武夷山國家公園建設(shè)的核心任務(wù)之一。

圍繞社區(qū)發(fā)展核心訴求，近年來，福建片區(qū)優(yōu)化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)升級與輻射周邊，增進(jìn)福祉、拓寬增收、強(qiáng)化協(xié)同，實(shí)現(xiàn)國家公園與社區(qū)共榮。以《國家公園法》繪就保護(hù)發(fā)展同心圓通過加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，推廣“茶—林”、“茶—草”等模式，引導(dǎo)茶農(nóng)建設(shè)復(fù)合型生態(tài)茶園，已套種銀杏、櫻花、香榧等樹種近2萬株，建設(shè)生態(tài)茶園4000多畝，不僅優(yōu)化了茶園生態(tài)環(huán)境、減少了病蟲害、提升了茶葉品質(zhì)，還極大限度地推動(dòng)國家公園茶產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展。同時(shí)，嚴(yán)格落實(shí)《特許經(jīng)營管理暫行辦法》，規(guī)范竹筏、漂流等特許經(jīng)營項(xiàng)目，鼓勵(lì)村民參與特許經(jīng)營、資源保護(hù)、旅游服務(wù)，吸納195名當(dāng)?shù)鼐用駬?dān)任生態(tài)管護(hù)員、哨卡工作人員、應(yīng)急管理隊(duì)員，帶動(dòng)1200余名村民成為竹筏工、環(huán)衛(wèi)工、觀光車駕駛員、綠地管護(hù)員等，引導(dǎo)社區(qū)居民參與國家公園建設(shè)，讓“護(hù)生態(tài)”與“謀生計(jì)”實(shí)現(xiàn)雙贏。

園地協(xié)同：打造保護(hù)與發(fā)展融合新格局

建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系并非孤立的“圈地保護(hù)”，而是需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量的系統(tǒng)工程。《國家公園法》第六條明確提出“建立統(tǒng)一規(guī)范高效的國家公園管理體制”，并界定“國家公園所在地地方政府行使本行政區(qū)域內(nèi)國家公園的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會(huì)管理、市場監(jiān)管、防災(zāi)減災(zāi)等職責(zé)”，為“協(xié)同保護(hù)、融合發(fā)展”奠定制度基礎(chǔ)。

實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展的雙贏，關(guān)鍵在于國家公園管理機(jī)構(gòu)與屬地政府樹立“一盤棋”思維，以“生態(tài)保護(hù)”為根本目標(biāo)協(xié)同發(fā)力，在共同做好國家公園周邊自然資源保護(hù)的基礎(chǔ)上，完善國家公園公共服務(wù)體系，提升公共服務(wù)功能。這一協(xié)同路徑既符合實(shí)踐需求，也有明確法律支撐。《國家公園法》第四十條第三款明確規(guī)定“國家公園管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國家公園訪客管理和服務(wù)，合理確定訪客容量，明確訪客行為規(guī)范，按照國家有關(guān)規(guī)定提供必要的無障礙服務(wù)，完善訪客安全保障和緊急救助等相關(guān)機(jī)制”，同時(shí)第二款提出“國家公園一般控制區(qū)依據(jù)國土空間規(guī)劃可以劃定適當(dāng)區(qū)域，設(shè)置必要的輔助設(shè)施設(shè)備，為開展科普宣傳、生態(tài)旅游等公共服務(wù)活動(dòng)提供支持”，在確保生態(tài)得到保護(hù)的前提下，讓國家公園與周邊社區(qū)形成“共生共榮”的發(fā)展共同體。

在具體實(shí)踐中，武夷山國家公園福建管理局加強(qiáng)園地聯(lián)動(dòng)，創(chuàng)新建立“一中心四服務(wù)”協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，以服務(wù)社區(qū)群眾為核心，圍繞綠色產(chǎn)業(yè)培育、環(huán)帶規(guī)劃建設(shè)、項(xiàng)目前置審核、區(qū)域環(huán)境整治四大領(lǐng)域提供精準(zhǔn)支持，不僅打破了“生態(tài)孤島”，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展的良性互動(dòng)，還有效提升了保護(hù)質(zhì)效，不斷推動(dòng)人與自然和諧共生。

一方面，武夷山國家公園福建片區(qū)嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)保護(hù)要求，依法對九曲溪竹筏游覽、環(huán)保觀光車、漂流實(shí)行特許經(jīng)營管理，科學(xué)評估園區(qū)生態(tài)環(huán)境容量，將主景區(qū)最大日環(huán)境容量控制在3.2萬人次以內(nèi)。通過動(dòng)態(tài)監(jiān)測訪客容量，強(qiáng)化特許經(jīng)營業(yè)態(tài)檢查，督促落實(shí)特許經(jīng)營者主體責(zé)任，保障生態(tài)安全和公共權(quán)益。

另一方面，福建片區(qū)積極推動(dòng)生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化，引導(dǎo)村民發(fā)展森林人家、民宿，推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)觀光游和茶旅慢游深度融合；支持南平市圍繞國家公園范圍，創(chuàng)新劃定4252平方公里的“國家公園保護(hù)發(fā)展帶”，在嚴(yán)守生態(tài)紅線的前提下，適度發(fā)展文旅、康養(yǎng)、度假等環(huán)境友好的綠色產(chǎn)業(yè)，打破“生態(tài)孤島”思維，將國家公園的生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化為區(qū)域發(fā)展動(dòng)能，既讓國家公園的生態(tài)效益持續(xù)輻射周邊區(qū)域，又通過賦能社區(qū)發(fā)展反哺生態(tài)保護(hù)，形成“生態(tài)美、百姓富”的良性互動(dòng)。

實(shí)踐證明，園地融合不僅是空間上的整合，更是治理機(jī)制、發(fā)展方式和社區(qū)關(guān)系的系統(tǒng)性創(chuàng)新，是構(gòu)建人與自然和諧共生的現(xiàn)代化格局的重要路徑，是有效促進(jìn)生態(tài)安全、管理規(guī)范、社區(qū)和諧的重要支撐。

生態(tài)補(bǔ)償：織密生態(tài)保護(hù)與民生保障制度網(wǎng)絡(luò)

作為生態(tài)文明制度的重要組成部分，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是平衡生態(tài)保護(hù)者與受益者利益關(guān)系的“關(guān)鍵紐帶”，是促進(jìn)區(qū)域公平的重要紐帶，更是調(diào)動(dòng)各方參與生態(tài)保護(hù)積極性的“制度基石”。《國家公園法》第四十七條明確要求“國家健全國家公園生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，根據(jù)國家公園規(guī)模和管護(hù)成效等合理確定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，并推進(jìn)國家公園市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作”，這是協(xié)調(diào)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾，推動(dòng)國家公園高質(zhì)量發(fā)展的有效手段。

建立科學(xué)合理的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，其核心目標(biāo)聚焦于民生與生態(tài)的協(xié)同發(fā)展，要公平保障原住居民及周邊社區(qū)的合法權(quán)益，通過支持社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，持續(xù)改善民生，確保保護(hù)成果由全民共享。而落實(shí)好這一機(jī)制，關(guān)鍵在于堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，既要全面統(tǒng)籌考慮利益相關(guān)者訴求、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、補(bǔ)償方式選擇等核心要素，又要充分結(jié)合國家公園自然屬性、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值等特點(diǎn)，針對性實(shí)施分區(qū)分類的差別化補(bǔ)償，讓補(bǔ)償機(jī)制更具針對性、更富實(shí)效性，真正為國家公園生態(tài)保護(hù)與民生保障提供堅(jiān)實(shí)制度支撐。

武夷山國家公園福建片區(qū)集體林權(quán)占比高，資源權(quán)屬復(fù)雜多樣，在推進(jìn)國家公園高質(zhì)量建設(shè)過程中，如何在“實(shí)現(xiàn)自然資源統(tǒng)一管控”這一首要前提下，切實(shí)保障好林農(nóng)權(quán)益？差異化生態(tài)效益補(bǔ)償成為破題關(guān)鍵。

武夷山國家公園福建管理局嚴(yán)格落實(shí)福建省政府制定出臺的《建立武夷山國家公園生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施辦法（試行）》，設(shè)定生態(tài)公益林保護(hù)補(bǔ)償、天然商品喬木林停伐管護(hù)補(bǔ)助、林權(quán)所有者補(bǔ)償?shù)龋瑯?gòu)建起涵蓋11項(xiàng)內(nèi)容的多元化補(bǔ)償體系：對園區(qū)內(nèi)129.29萬畝生態(tài)公益林按照每年每畝32元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償（較國家公園外高出9元）；對4.89萬畝天然喬木林，按生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給予停伐補(bǔ)助，平衡生態(tài)保護(hù)與林農(nóng)收益；在林農(nóng)自愿的前提下，通過贖買、租賃、生態(tài)補(bǔ)助等方式累計(jì)收儲(chǔ)重點(diǎn)區(qū)位商品林1.42萬畝，緩解了林農(nóng)權(quán)益與生態(tài)保護(hù)的矛盾；對9.08萬畝毛竹林實(shí)行經(jīng)營管控，并給予每年每畝118—149.5元的補(bǔ)償；創(chuàng)新對主景區(qū)內(nèi)7.76萬畝集體山林所有者實(shí)行森林景觀補(bǔ)償，不僅強(qiáng)化了對集體所有自然資源的監(jiān)管，促進(jìn)自然資源統(tǒng)一有效管理，更切實(shí)讓林農(nóng)在生態(tài)保護(hù)中獲得了實(shí)實(shí)在在的收益，實(shí)現(xiàn)了“生態(tài)得保護(hù)，林農(nóng)得實(shí)惠”的良性循環(huán)。

從立法頂層設(shè)計(jì)到地方實(shí)踐探索，《國家公園法》將以法治力量推動(dòng)國家公園建設(shè)實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一。未來，隨著《國家公園法》的全面施行，我國國家公園將進(jìn)一步筑牢生態(tài)安全屏障，讓綠水青山持續(xù)釋放生態(tài)紅利，改善民生福祉，為譜寫人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化新篇章提供堅(jiān)實(shí)支撐。

來源：中國綠色時(shí)報(bào)

作者：方燕鴻

編輯：譚鈉丹

校核：劉   峰

終審：彭杏資

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