十八大報告提出“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展”。大力發展森林旅游是建設生態林業、發展民生林業的重要著力點，也是林業加強生態文明建設的重要途徑。我國擁有29億余畝森林、5億余畝自然濕地和19億余畝荒漠戈壁，這些資源為森林旅游業發展提供了廣闊的舞臺。30余年來，我國森林旅游業一直保持著良好的發展態勢，取得了驕人的成績。森林旅游業在滿足國民精神文化生活、促進區域經濟增長、傳播生態文化等方面的巨大潛力日益凸顯，已經成為當前林業一項十分重要的朝陽產業、富民產業和生態產業。盡管如此，我國森林旅游業發展也存在諸多制約因素，如何進一步釋放森林旅游生產力，使得森林旅游在建設美麗中國、建設生態文明中發揮更加重要的作用，是我們當前必須面對的重要課題。

一 、發展成就

一是森林旅游景區體系初具規模。自1982年建立第一個國家森林公園——湖南張家界國家森林公園以來，我國已形成了以森林公園、林業自然保護區、濕地公園為主體，以珍稀植物園、野生動物園、沙區景觀旅游區等其他類型景區為輔助的森林旅游景區體系。截至2013年底，全國各類森林旅游景區數量超過7500處。其中：各級森林公園數量2948處（國家級森林公園779處），總面積1758萬公頃；各級濕地公園數量723處（國家級濕地公園429處），總面積390.3萬公頃；各級林業自然保護區數量2163處（國家級自然保護區325處，提供森林旅游服務的林業系統自然保護區數量356處），總面積12486.5萬公頃。

二是森林旅游景區建設成效顯著。特別是進入21世紀以后，公眾對森林旅游的需求越來越大，森林旅游的綜合效益越來越顯著，各地發展森林旅游的熱情日益高漲，在加快景區建設上下了很大功夫。以森林公園為例（森林公園接待的游客量約占森林旅游游客總量的80%），以森林公園為例，截至2013底，全國森林公園共擁有旅游道路約7.5萬公里，旅游車（船）總數接近3.8萬臺（艘）。全國各類森林旅游景區的接待床位總數達到160萬張，接待餐位總數260萬個。經過多年努力，已經有一部分森林旅游景區具備較好的基礎設施條件，基本形成了吃、住、行、游、購、娛各要素配套的硬件建設。

三是森林旅游產業迅猛增長。多年來，森林旅游業一直保持著快速增長態勢，產業規模迅速壯大。2013年，全國森林旅游產業依然保持了較快的增長態勢，全年接待游客量達到7.6億人次，占2013年國內旅游人數的23%，同比增長11.8%；森林旅游直接收入685億元，同比增長10.8%；創造社會綜合產值5200億元，占2013年國內旅游消費的19.8%，同比增長18.2%。以森林公園為例，2013年全國森林公園接待游客量超過50萬人次的有275家，超100萬人次的有112家。旅游收入超1000萬元的423處，超5000萬元的128處，超億元的66處。森林旅游的發展，還在很大程度上帶動了交通、建筑、賓館、餐飲、文化、種養殖、零售等相關產業的發展，從而取得“一業興而百業旺”的效果。

四是促進林區發展和林農致富的作用越來越顯著。森林旅游景區大多位于經濟相對落后地區，其發展對農民、農村、農業發展的關系十分密切。很多林區山區變“砍樹”為“看樹”，變“賣山頭”為“賣生態”，變“賣木材”為“賣景觀”，通過發展森林旅游獲得了顯著的經濟效益，曾經“抱著金飯碗要飯吃”的日子一去不復返了。景區周邊百姓“不離鄉、不離土”就能找到合適的工作和收入來源，生活條件和生活環境明顯改善。以江蘇省溱湖國家濕地公園為例，園區內共有4000多戶家庭，100%家庭都有人直接參與森林旅游相關工作。據不完全統計，我國森林公園發展已經使3000多個鄉、15000多個村、近3000萬農民受益，直接吸納60多萬個農村人口就業。通過發展森林旅游，許多曾經無人問津的“窮鄉僻壤”變成了聞名遐邇的旅游勝地，森林旅游景區成為當地的一張名片，成為外界了解當地的一個窗口。

五是森林旅游在傳播生態文化、提高國民生態保護意識中發揮了越來越重要的作用。一大批森林旅游景區已經成為大中小學生的科普基地、夏（冬）令營基地、實習基地、愛國主義教育基地，成為科研人員的實驗基地和廣大藝術愛好者的創作基地。各類森林旅游景區通過加強生態文化基礎建設，強化其生態教育功能，使得人們對大自然有了進一步的了解，對人與自然的關系有了進一步的認識，從而有助于人們培養起尊重自然、順應自然、保護自然的生態情懷。

六是森林旅游已具備較高的社會影響力。經過30年的建設和宣傳推介，森林旅游已具有較大的社會影響力，已成為公眾出游的一個重要選擇，成為媒體關注的一個重要焦點。許多地方的黨委、政府都把發展森林旅游納入重要議事日程，如海南省于2011年成立了由省委書記任組長、省長任第一副組長、分管省長任副組長、省旅游委、林業局等相關部門為成員單位的森林旅游工作領導小組，并以省委、省政府名義出臺了《關于加快發展海南熱帶森林旅游的決定》，加大了對森林旅游發展的領導和扶持力度。以張家界國家森林公園、神農架國家級自然保護區、西溪國家濕地公園等為代表的一大批森林旅游景區已成為國內外知名的旅游目的地，已成為人們家喻戶曉的景區品牌。

二、發展優勢

一是資源優勢。中國是世界上森林風景資源最豐富的國家之一，從東海之濱到世界屋脊，從熱帶雨林到寒帶針葉林，廣袤的林區內孕育出了絢麗多彩的森林景觀。這些森林景觀與豐富的高品位的自然景觀如鬼斧神工般的峰林地貌、氣勢恢弘的雪山冰川、旖旎秀靜的湖泊島嶼、令人震撼的奇峽飛瀑等，以及深厚的文化積淀融合在一起，構成了我國自然文化遺產的重要組成部分。在嚴格保護好資源的前提下，不斷提高資源的綜合效益是森林旅游業發展的重要任務，而豐富的、高品位的森林風景資源為我國森林旅游的長期快速發展奠定了堅實的物質基礎。

二是政策優勢。森林旅游的發展走出了一條不砍樹同樣致富的可持續發展之路，真正實現了山更綠、水更清、民更富。森林旅游在促進經濟社會發展中的巨大作用已得到社會各界的廣泛認同，各級政府高度重視森林旅游的發展，黨中央、國務院及有關部門也對森林旅游工作給予了高度關注和支持，在《中共中央、國務院關于加快林業發展的決定》、《中共中央、國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》、《國務院關于加快發展旅游業的意見》、《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》等重要文件中，都提出了加快發展森林旅游的要求。《林業產業振興規劃（2010-2012）》、《林業發展“十二五”規劃》都把森林旅游列為須重點培育的林業“十大產業”之一。2011年，國家林業局和國家旅游局簽署了《關于推進森林旅游發展的合作框架協議》，聯合主辦了全國森林旅游工作會議，聯合下發了《關于加快發展森林旅游的意見》，共同把發展森林旅游上升為國家戰略，將其作為建設生態文明的重要任務，實現興林富民的戰略支撐點，推動綠色低碳發展的重點領域，促進旅游業發展新的增長極。從2012年開始，國家林業局逐年編制《全國森林等自然資源旅游發展報告》，以全面反映一年來全國森林旅游發展的整體情況。2014年3月，國家林業局印發了《全國森林等自然資源旅游發展規劃綱要（2013-2020年）》。中央林業工作會議以來，國家陸續出臺了一系列林業支持保護政策和產業發展政策，特別是隨著集體林權制度改革的深入推進，林業抵押貸款、森林保險、生態效益補償制度等逐步建立健全，林區基礎設施得到明顯改善，為森林旅游大發展奠定了良好基礎。

三是市場優勢。中國是世界上第一人口大國，經濟社會的長期快速發展為旅游業發展提供了強勁動力。隨著國民生活條件的不斷改善，人們的出游需求日趨迫切，出游率不斷提高。另一方面，城市化問題、環境問題日趨嚴重，越來越多的城鎮居民把以走進森林、體驗自然為特點的森林旅游作為優先選擇，目前森林旅游的年游客量已接近國內旅游人數的四分之一。我國的旅游業正處于從“觀光旅游”向“休閑度假旅游”的過渡時期，森林具有的殺菌、除塵、釋放負氧離子、屏蔽噪音等功能，使森林旅游在休閑度假旅游中擁有獨特優勢。依托森林自然環境開展的遠足、登山、攀巖、漂流、科普教育等森林旅游活動具有較強的參與性，順應了旅游發展的潮流，具有廣闊的發展前景。據中國生態文明促進會和北京大學生態文明研究中心2008年3月12日發布的中國城市居民生態需求調查報告，“城市居民最渴望親近的自然環境是森林、草地；節假日休閑最向往的則是森林公園和郊外農村田園。”森林旅游已經成為一種新的生活方式。

三、存在問題

一是投入不足，景區基礎服務設施建設滯后。森林旅游景區的各要素建設需要大量投入，特別是，大部分森林旅游景區地處偏遠林區，在基礎建設上需要的投入更加巨大，而這些地區的經濟發展水平往往較低，地方財力有限，招商引資的難度也很大，從而使得景區的配套設施建設滯后，新的旅游項目不能及時開發，嚴重限制了森林旅游業發展的步伐。長期以來，中央財政用于引導森林旅游發展的投入嚴重不足，難以引導和扶持這個龐大產業實現大的飛躍。森林旅游是一項關系到國民幸福指數提高和全面建設小康社會的公益性產業，國家應當給予適當的引導性、扶持性投入，并起到“四兩撥千斤”的作用。中央投入還有助于提高業務主管部門規范和推動森林旅游發展的能力，以更好地實現森林旅游的又好又快發展。

二是森林旅游相關法規體系不健全。《森林法》中沒有關于森林公園、森林游憩、森林旅游或森林風景資源等內容的表述，蓬勃發展30年的森林旅游業依然面臨法律依據不足的尷尬。特別是森林公園，目前主要依據《森林公園管理辦法》、《國家級森林公園管理辦法》實施行業管理，但作為部門規章，在處理復雜而敏感的事務時明顯力不從心，在保障森林風景資源有效保護和合理利用中的作用也相對不足。由于缺少法規支撐，森林旅游的政策體系難以健全，森林旅游的行業監管難以到位，森林旅游景區的有序開發難以保障，正常的經營管理秩序容易受到各種因素的干擾，甚至景區及其職工的正當權益常常得不到有效維護，并由此危及林區的穩定和繁榮。

三是專業人才缺乏，從業人員素質偏低。我國大部分森林旅游景區是在國有林場和其他國有林業單位基礎上建立起來的，特別是森林公園，通常與國有林場實行“一套班子，兩塊牌子”的管理模式，其森林旅游管理和技術人員以前大多從事傳統林業生產，對森林風景資源的價值缺乏認識，對依托森林風景資源開展旅游缺乏必要的基礎知識和專業技能，市場意識、競爭意識、品牌意識、服務意識還比較淡薄，需要有一個從第一產業轉到第三產業的適應過程。人員整體素質不高是造成景區建設粗糙、經營管理粗放、旅游產品單一、服務水平低下、品牌建設滯后等一系列問題的重要原因，也是造成在處理生態與產業、保護與發展中顧此失彼的重要原因。

四是森林旅游發展不平衡，整體的影響力和市場占有率急需提高。雖然森林旅游產業已經具備相當大的規模，但森林旅游發展主要依托了很小比例的一部分森林旅游景區。以森林公園為例， 2013年，接待游客量排名前30位的國家森林公園達到全國森林公園接待游客總量的21.8%，而這30家國家森林公園數量分別只占全國國家森林公園總數和各級森林公園總數的3.85%和1.2%。大部分森林公園由于認識、人才、投資、區位、宣傳等種種原因發展緩慢，建設水平低，服務能力差，市場影響力小，擁有優越的森林風景資源但依然“養在深閨人未識”、“抱著金飯碗討飯吃”的局面還普遍存在。如北京市、河北省分別有15處和27處國家森林公園，河北省毗鄰北京的張家口、承德兩市就有9處國家森林公園，這些公園背靠北京、天津、石家莊等大城市，森林旅游市場潛力十分巨大，但其中大部分森林公園在這幾個大城市還缺乏影響，資源優勢、區位優勢根本沒有發揮出來。由此造成的局面是，全國一小部分森林公園經常為節假日的人滿為患發愁，公園的建設壓力、管理壓力非常大，而大部分森林公園則是門可羅雀，甚至還有相當一部分森林公園幾乎沒有提供基本的森林旅游服務，森林風景資源的利用效率極低。

四、關鍵對策

為了推動全國森林旅游事業的健康快速發展，必須重點克服影響森林旅游發展的一些瓶頸因素，今后一個時期，森林旅游行業管理中將重點抓好以下工作：一是積極爭取中央資金投入，同時鼓勵社會資金積極參與到森林旅游發展中來，加快森林旅游景區的基礎服務設施建設，提高接待服務能力，提升科普教育能力。二是加快法制化、標準化建設步伐，為加強和規范森林旅游管理打好基礎。三是加強森林旅游的人才隊伍建設，不斷提高從業人員的業務素質。四是引導各地結合自身特點，積極打造豐富多彩的、特色鮮明的森林旅游產品，大力推動休閑度假旅游、森林體驗旅游、森林養生旅游等，大力推動城郊型森林公園建設。五是加強品牌建設，著力推出一批精品森林旅游景區和特色森林旅游線路。六是引導各地將景區發展與周邊社區發展相結合，帶動林農就業增收，推動林區經濟發展；鼓勵林農依托森林旅游景區發展種養殖業和興辦“森林人家”等；鼓勵林農在產權關系明晰的基礎上，依托森林等自然資源開展各類旅游服務。六是加強對森林旅游的公益宣傳力度，不斷提高景區的知名度，不斷提高森林旅游的市場影響力。